В ОП РФ прошло обсуждение законопроекта о “перехвате управления”

Общественное обсуждение проекта федерального закона N 508673-7 “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу обеспечения бесперебойного тепло-, водоснабжения и водоотведения”
 

НП «Национальный центр общественного контроля в сфере ЖКХ «ЖКХ Контроль» 26 сентября 2018 года проведено общественное обсуждение (экспертиза) проекта федерального закона N 508673-7 “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу обеспечения бесперебойного тепло-, водоснабжения и водоотведения” (далее – законопроект, проект федерального закона).

В общественной экспертизе законопроекта принимали участие эксперты региональных центров общественного контроля в сфере ЖКХ, члены Общественной палаты, общественных палат субъектов Российской Федерации, члены Научно-консультативного совета при Общественной палате, представители органов государственной власти, профессионального сообщества, и иные общественные эксперты.

Проект федерального закона подготовлен Министерством строительства и ЖКХ РФ во исполнение поручений, содержащихся в протоколе совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 18 января 2017 г. № ДК-П9-10пр и во исполнение контрольного этапа № 16 приоритетного проекта “Обеспечение качества жилищно-коммунальных услуг”, утвержденного президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 18 апреля 2017 г. №5).

Согласно пояснительной записке, целью предлагаемых в законопроекте изменений является обеспечение бесперебойного теплоснабжения, водоснабжения и (или) водоотведения, снижение количества технологических нарушений в работе жилищно-коммунального хозяйства, с целью чего предусматривается возможность введения публичного управления и назначения публичного управляющего теплоснабжающей организацией, теплосетевой организацией, организацией, осуществляющей горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение (далее – ресурсоснабжающие организации), их обособленными подразделениями в целях ликвидации или устранения угрозы чрезвычайных ситуаций.

Положениями законопроекта предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ “О теплоснабжении” (далее – Закон № 190-ФЗ), Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ “О водоснабжении и водоотведении” (далее – Закон № 416-ФЗ), Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ “О некоммерческих организациях” (далее – Закон № 7-ФЗ), Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ “О государственных и муниципальных предприятиях” (далее – Закон № 161-ФЗ).

Законопроект предусматривает запрет на осуществление деятельности в качестве теплоснабжающей организации, теплосетевой организации, организации, осуществляющей водоснабжение и (или) водоотведение для государственных и унитарных муниципальных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.

Кроме того, законопроект вводит понятие публичного управления предприятиями тепло- и водоснабжения, водоотведения, основанием для которого является прекращение ресурсоснабжения или угроза неизбежного прекращения ресурсоснабжения, способные повлечь причинение вреда жизни и здоровью людей, вызванные противоправными действиями или бездействием ресурсоснабжающей организации при исполнении своих функций.

Рассмотрев и обобщив поступившие от общественных экспертов замечания и предложения к законопроекту, необходимо отметить следующее.

Основную обеспокоенность экспертов вызывает вопрос запрета деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий в сфере водо- и теплоснабжения. В настоящий момент значительное количество предприятий в сфере тепло- и водоснабжения, работающие в Российской Федерации, представляют собой унитарные предприятия, особенно велика их роль в обеспечении населения услугами тепло и водоснабжения, водоотведения в малых городах, сельской местности – там, где предприятия, обеспечивающие поставку коммунальных ресурсов, являются убыточными. В соответствии с требованиями статьи 16 и 17 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления обязаны обеспечить население услугами тепло, водоснабжения и водоотведения. Выполняют они свои обязанности, как правило, путем создания МУПов.

В пояснительной записке нет обоснования, с какой целью вводится запрет на деятельность унитарных предприятий в указанных сферах. Очевидно, что такая мера не приведет к развитию конкуренции, поскольку в большинстве случаев частный бизнес не заинтересован в деятельности по обеспечению населения коммунальными ресурсами, особенно в сфере водоснабжения и водоотведения, а также и в других сферах, если речь идет о малых городах и сельской местности. При этом в больших городах и в сфере теплоснабжения, являющихся на сегодняшний день наиболее привлекательной для инвесторов, конкуренция может обеспечиваться другими способами, в том числе – через передачу предприятий в концессии. При этом наличие предприятий различных форм собственности как раз и способно обеспечить конкуренцию в инвестиционно-привлекательных муниципальных образованиях.

Кроме того, следует отметить, что в соответствии с 7 статьей Конституции Российская Федерация – это социальное государство, в котором защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ст. 8 Конституции РФ). Нахождение объектов коммунальной инфраструктуры в муниципальной собственности выступает гарантией того, что вне зависимости от воли субъекта экономической деятельности, эксплуатирующего данные объекты, население муниципального образования не лишится возможности получения коммунальных услуг из-за отсутствия соответствующей инфраструктуры. Выведение коммунальной инфраструктуры из муниципальной собственности сделает невозможным исполнение полномочий органов местного самоуправления по обеспечению предоставления населению коммунальных услуг.

Ликвидация МУПов и ГУПов также не является эффективным методом борьбы с долгами в ЖКХ, в том числе – с задолженностями предприятий тепло- и водоснабжения перед энергетиками. Субсидиарная ответственность учредителей предприятий – органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления – по долгам данных предприятий могла бы быть решена внесением точечных изменений в Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ “О государственных и муниципальных предприятиях” (далее – Закон № 161-ФЗ), Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ
“О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений”, Федеральный закон № 131 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления», Бюджетный кодекс РФ и т.д.
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ “О теплоснабжении” (далее – Закон № 190-ФЗ), Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ “О водоснабжении и водоотведении” (далее – Закон № 416-ФЗ). В то время как предлагаемый законом путь – массовой перерегистрации существующих предприятий, как минимум приведет к дополнительным затратам времени и средств органов власти, как максимум – к дестабилизации работы предприятий и угрозе снижения качества услуг для населения. При этом даже в случае выполнения требований закона и превращении унитарных предприятий, к примеру, в казенные проблема долгов не будет решена, так как ответственность органов власти по оплате долгов предприятий не будет осуществляться в силу существующих ограничений бюджетов. Особенно это касается ответственности органов местного самоуправления по долгам МУПов. Глубокий дефицит большинства местных бюджетов просто не позволит им оплатить долги.

Также вызывают опасение нормы законопроекта, касающиеся введения публичного управления для ресурсоснабжающих предприятий.

Предполагаемое введение инструмента публичного управления доказывает, что по-прежнему признается необходимость сохранения контроля за имуществом, имеющим социальную значимость и особое назначение – оказание государственных и муниципальных услуг. Этот контроль позволяет обеспечить организационно-правовая форма унитарных предприятий, т.к. они являются, с одной стороны, самостоятельными юридическими лицами, с другой стороны, хозяйственная самостоятельность унитарных предприятий ограничена целями сохранности государственного и муниципального имущества и его эффективного использования по назначению. Механизма, аналогичного существующему, законопроект не предлагает, и не содержит мер, обеспечивающих сохранность муниципальной собственности, ее эффективной эксплуатации в коммунальной сфере и модернизации.

Предложенный в законопроекте механизм не позволит решить главную заявленную задачу – защитить население в случае прекращения или угрозы прекращения деятельности предприятий по обеспечению ресурсами населения.

Во-первых, процедуры, предложенные в законопроекте, являются достаточно длительными. Они предполагают, что в течение 24 часов после возникновения угрозы прекращения теплоснабжения (водоснабжения) или угрозы прекращения теплоснабжения (водоснабжения) «координационный орган единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, (далее – координационный орган), сообщает в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (уполномоченный им орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) о наличии основания для обращения указанного органа в арбитражный суд с заявлением о введении публичного управления.

После чего представители высшего исполнительного органа власти обращаются в арбитражный суд.

После вступления в законную силу решения арбитражного суда публичный управляющий приступает к работе, в том числе готовит план публичного управления, направленный на устранение проблем. План публичного управления рассматривается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (уполномоченным им органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации) в течение 5 календарных дней. После чего высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (уполномоченный им орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) принимает одно из следующих решений:

1) утверждение плана публичного управления;

2) отклонение плана публичного управления с требованием его доработки публичным управляющим;

3) отклонение плана публичного управления и обращение в арбитражный суд с заявлением о назначении иного публичного управляющего с указанием оснований для замены публичного управляющего» и т.д.

Таким образом, налицо длительная процедура, которая ни в коем случае не сможет служить оперативному устранению аварийных ситуаций, особенно если имеют место полное прекращение теплоснабжения, причем в условиях минусовых температур.

Во-вторых, есть сомнения, что у вновь назначенного публичного управляющего найдутся возможности и средства для решения возникших проблем с тепло- и водоснабжением, водоотведением.

В соответствии с проектом закона, в сфере теплоснабжения «публичным управляющим назначается единая теплоснабжающая организация, в зоне деятельности которой вводится публичное управление. В сфере водоснабжения (водоотведения) Публичным управляющим назначается гарантирующая организация, в зоне деятельности которой вводится публичное управление. При этом в действующем законодательстве в настоящий момент отсутствует само понятие гарантирующей организации в сфере водоснабжения и водоотведения.

При отсутствии единой теплоснабжающей организации (или гарантирующей организации в сфере водоснабжения (водоотведения) публичным управляющим назначается иная организация, осуществляющая деятельность на территории муниципального образования, в границах которого вводится публичное управление, а при отсутствии таковой – организация, осуществляющая деятельность на территории муниципального образования, границы которого являются смежными с границами муниципального образования, в котором вводится публичное управление.

При этом не совсем ясно, каким образом и за какие средства указанные организации смогут устранить угрозу (или последствия) аварийной ситуации, в особенности, если чрезвычайные ситуации связаны с накопившимися задолженностями за топливо или износом инфраструктуры. Очевидно, что у организации, которую могут назначить публичным управляющим, с высокой вероятностью могут отсутствовать средства на выполнение поставленных задач. При этом законопроект не предусматривает право такой организации отказаться от функций публичного управляющего.

С другой стороны, процедура введения публичного управления может быть использована для рейдерских захватов работающих предприятий.  Так, в случае, если координационный орган единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций составляет акт о наличии потенциальной угрозы прекращения теплоснабжения, то в течение 48 часов, еще до решения арбитражного суда, управление предприятием может быть передано третьему лицу.

Кроме того, законопроект говорит о том, что «в случае, если в течение срока действия публичного управления публичный управляющий понес экономически обоснованные расходы, которые были осуществлены публичным управляющим за свой счет в целях выполнения мероприятий, предусмотренных планом публичного управления, ввиду отсутствия денежных средств у теплоснабжающей организации или теплосетевой организации (далее – расходы, понесенные публичным управляющим), публичный управляющий имеет право на возмещение расходов, понесенных публичным управляющим, за счет средств теплоснабжающей организации или теплосетевой организации. При недостаточности у теплоснабжающей организации, теплосетевой организации денежных средств для возмещения расходов, понесенных публичным управляющим, имущество теплоснабжающей организации, теплосетевой организации может быть реализовано с торгов».  Таким образом, передача организации в управление третьему лицу, затем формирование задолженности, а затем продажа с торгов могут стать после принятия законопроекта распространенной схемой рейдерских захватов.

На основании изложенного эксперты, принявшие участие в публичном обсуждении проекта федерального закона N 508673-7 “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу обеспечения бесперебойного тепло-, водоснабжения и водоотведения” (далее – законопроект, проект федерального закона) приняли решение о рекомендации не поддерживать данный законопроект и снять его с дальнейшего рассмотрения.

Состав экспертов – участников общественного обсуждения: 

1. Алексеева Валентина Вячеславовна – руководитель центра общественного контроля в сфере ЖКХ Республики Чувашия
2. Борисенко Николай Владимирович – Временно исполняющий обязанности руководителя постоянного представительства Алтайского края в городе Москве
3. Бородина Татьяна Алексеевна – руководитель Регионального центра общественного контроля в сфере ЖКХ Ярославской области, председатель правления НП “Ассоциация нанимателей жилья “РАНЖ”
4. Василевский Александр Дмитриевич – Председатель Общероссийского Профсоюза работников жизнеобеспечения (Москва)
5. Васин Дмитрий Анатольевич – Председатель комитета Тульской области по тарифам
6. Вершинин Анатолий Сергеевич – руководитель Челябинской региональной общественной организации «Правовой центр защиты населения социальная инициатива», депутат Законодательного Собрания
7. Головачева Татьяна Валентиновна – руководитель регионального центра общественного контроля, депутат Воронежской областной Думы.
8. Дементьева Анастасия Олеговна – депутат Тульской городской Думы, Координатор проекта» Народный контроль. ЖКХ»
9. Дзюба Галина Анатольевна – член ОПРФ от Сахалинской области
10. Довлатова Елена Владимировна – Исполнительный директор Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения (Москва)
11. Дроздова Татьяна Николаевна – депутат Законодательного собрания Калужской области
12. Дубовский Анатолий Николаевич – член Общественной Палаты Республики Башкортостан
13. Евсеев Александр Николаевич – председатель общественной организации потребителей услуг ЖКХ «Объединение советов домов Удмуртской Республики»
14. Жигаров Федор Алексеевич – заместитель председателя Липецкого городского Совета депутатов
15. Зверев Виктор Прохорович – председатель правления Региональной общественной организации «Народная инспекция Архангельской области»
16. Иконникова Марина Владимировна – заведующая сектором по взаимодействию с собственниками жилья г. Астрахани
17. Кабанова Ирина Евгеньевна – Ведущий научный сотрудник Центра поддержи и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ РАНХиГС при Президенте РФ (Москва)
18. Калинина Светлана Викторовна – региональное общественное движение по защите прав собственников помещений «Наш дом» (Брянская область).
19. Капустин Олег Семенович – руководитель Центра общественного конроля в сфере ЖКХ Волгоградской области
20. Кирносенко Анатолий Владимирович – председатель координационного совета «Некоммерческое партнерство «Ассоциация председателей советов многоквартирных домов».
21. Кисса Александр Николаевич – Начальник управления ЖКХ и ТЭК г. Севастополя
22. Кливер Алексей Викторович – член общественной палаты Р. Мордовия, Региональная общественная организация «Центр общественного контроля в сфере жилищно коммунального хозяйства Республики Мордовия»
23. Климентьев Александр Юрьевич– Советник Постоянного представительства Республики Саха (Якутия) при Президенте Российской Федерации
24. Костянов Андрей Викторович – заместитель исполнительного директора НП «ЖКХ Контроль»
25. Кочура Анатолий Сергеевич – эксперт Центра общественного контроля в фере ЖКХ по Рязанской области
26. Красноперова Наталья Ивановна – директор ГАУ «Ростовский областной учебный центр».
27. Кулькова Светлана Владимировна – Исполнительный Директор «НП ЖКХ Контроль Московской области», Генеральный Директор Информационного портала «Управление ЖКХ»
28. Лазарев Константин Григорьевич – Заместитель Председателя Правительства Республики Коми – министр энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и тарифов Республики Коми
29. Мадьярова Анна Владимировна – Ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
30. Мазлоев Руслан Беталович – председатель Комиссии по экономическому развитию и поддержке предпринимательства ОП Кабардино-Балкарской Республики
31. Максимов Андрей Николаевич – председатель Комиссии по территориальному развитию и местному самоуправлению ОП РФ
32. Мамчур Валерий Михайлович – руководитель Московского областного центра общественного контроля в сфере ЖКХ.
33. Меньшиков Игорь Анатольевич – генеральный директор аудиторской фирмы «Лидер», депутат законодательного собрания Курганской области
34. Носков Сергей Леонидович – Директор ОГКП “Корпорация развития коммунального комплекса Ульяновской области”
35. Пинчуков Андрей Петрович – руководитель Костромского областного центра “ЖКХ Контроль”,  
36. Пригородов Павел Вениаминович – член ОПРФ от Кемеровской области
37. Пронькин Андрей Николаевич – руководитель Регионального Центра общественного контроля в сфере ЖКХ Тамбовской области
38. Разворотнева Светлана Викторовна – исполнительный директор НП «ЖКХ Контроль»
39. Романов Дмитрий Сергеевич – член Общественной палаты Республики Татарстан
40. Рыжов Александр Борисович – руководитель аппарата комитета по вопросам градостроительной деятельности, ЖКХ и топливно-энергетического комплекса зак.собрания Нижегородской области
41. Санжицыренова Раиса Константиновна – директор Государственное бюджетное учреждение Республики Бурятия “Агентство развития жилищного строительства, коммунального комплекса и энергоэффективности Республики Бурятия”
42. Сахаров Сергей Владимирович – Заместитель Председателя Центрального Совета ВСМС, глава администрации г. Суздаль Владимирской области
43. Седых Алла Владимировна – исполнительный директор НП «ЖКХ Контроль» Ставропольского края.
44. Сердюкова Виктория Владимировна – Начальник отдела правовой и кадровой работы министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области
45. Серегин Глеб Сергеевич – Директор департамента ЖКХ Владимирской области
46. Сивакова Ирина Владимировна – руководитель городского центра общественного контроля в сфере ЖКХ, председатель правления Амурской региональной общественной организации «Союз старших домов»
47. Сидоров Владимир Олегович – руководитель Центра общественного контроля в сфере ЖКХ Хабаровского края
48. Ситников Максим Александрович – Заместитель начальника управления ЖКХ, начальник отдела коммунальной инфраструктуры Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области
49. Скибин Сергей Николаевич – руководитель регионального центра общественного контроля в сфере ЖКХ г. Севастополь
50. Сокин Алексей Анатольевич – заместитель председателя городского совета г.Омска
51. Солнцева Елена Павловна – Советник Министра ЖКХ РФ (Москва)
52. Соловьёва Светлана Анатольевна – Начальник юридического отдела Министерства ЖКХ Амурской области
53. Солтаев Мансур Муссаевич – руководитель Чеченского регионального центра общественного контроля в сфере ЖКХ, член ОПРФ от Р.Чечня
54. Фролова Ольга Евгеньевна – председатель Общественного совета ЖКХ при главе города Воронеж, председатель Правления НП «Воронежское содружество ТСЖ»
55. Царева Нина Павловна – Руководитель Центра общественного контроля в сфере ЖКХ Саратовской области
56. Цыренжапов Чингис Дымбрылович – руководитель общественной приемной региональной общественной организации «Томский союз собственников жилья»
57. Часовских Виктор Иванович – председатель комиссии по местному самоуправлению строительству, жилищно-коммунальному хозяйству Общественной палаты Самарской области, советник директора ГУП Самарской области “ЕИРРЦ”
58. Челышев Игорь Владиславович – руководитель Ивановского регионального центра общественного контроля.
59. Чертков Андрей Геннадьевич – Министр энергетики и ЖКХ Нижегородской области
60. Шашкин Алексей Владимирович – Генеральный директор ГУП РО “УРСВ” (Государственное унитарное предприятие Ростовской области “Управление развития систем водоснабжения”)
61. Шиян Олег Миронович – руководитель НП «Региональный центр общественного контроля в сфере ЖКХ Югры», эксперт Общественной палаты Югры
62. Шубин Сергей Иванович – Начальник экономического отдела МУП «Водоканал города Курска»
63. Шугрина Екатерина Сергеевна – Профессор кафедры конституционного и муниципального права России Московской Государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина, доктор юридических наук (Москва)
64. Юлегина Елена Евгеньевна – руководитель Центра общественного контроля в сфере ЖКХ Тверской области

Admin_GKH